台灣旅遊人力資源發展政策轉變之探討
(发布日期：2008/5/21 8:50:36)
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[摘要]旅游产业由于政策推动及内部旅游需求增加而成长快速,从而提供了大量的就业机会,因此人力资源培养的问题也迫在眉睫。本研究以台湾地区为例,检视台湾当局旅游发展政策的转变及其对旅游人力资源发展的影响。研究显示:(1)台湾旅游政策已从20世纪50年代的政治教化转为经济功能、劳动力再生产及产业升级为取向;(2)台湾旅游产业的人力资本培养是由20世纪90年代以后才逐渐成形,以市场规范和国际服务品质为主要考量。建议未来台湾的旅游人力资本发展策略不应只局限于高品质的旅游人力培育,而应重视辅导一级产业人员转型及对小型企业的扶植。
概論
服務業的發展爲社會發展的重要指標。社會經濟發展程度越高,服務業的就業人口與産值的比重愈大。根據台灣“行政院主計處”的統計,目前服務業就業人數不僅占台灣就業人口的近7成,且對于10年來台灣經濟成長率的貢獻亦遠高于農業和工業。現今受經濟不景氣影響,2004年整體經濟呈衰退局面,唯有服務業仍維持正成長的水准。世界旅遊組織(WorldTourismOrganization,WTO)指出,“旅遊”已成爲許多國家賺取外彙的主要來源,在全球各國的外彙收入中約有超過6%來自旅遊收益。1975—2000年間,世界旅遊産業一直呈現穩定成長趨勢,平均年成長率爲4.6%。世界旅遊理事會(WorldTravel&Tourism Council)在針對旅遊産業對世界經濟貢獻度所做的統計及預估中,利用旅遊衛星賬戶系統更近一步估算出,在2005年全球旅遊經濟産業將達62000億美元,産業規模占全球GDP的10.6%,旅遊産業提供超過2.21億個工作職位,占全球就業人口的8.3%。預估2015年全球旅遊産業的規模將超過10萬億美元,旅遊就業人口達2.70億人。由此可見,旅遊産業在全球經濟發展的過程中將扮演著重要的角色。
除了上述可計算的旅遊收益外,旅遊産業中有許多活動(如導遊、銷售紀念品)以及收入(如小費),屬于關聯經濟效益,很難反映在統計數字中。據世界銀行統計,台灣1990—1999年間,關聯經濟(台灣稱地下經濟)附加價值占GDPl6.5%,平均每年達1兆(1萬億)台幣(約310億美元)以上,說明每年的地下經濟收益相當可觀。對于旅遊産業而言,隱身于地下經濟的人力及其所産生收益亦占有相當的比例‘…。這些數據說明旅遊及其相關産業對于台灣經濟的重要性,同時也說明了相關産業的效益可觀。相應地,同樣有許多旅遊業人力隱藏于相關産業中,例如夜市、攤販等。
旅遊業的人力資源關系旅遊産業的發展。本文將通過網絡搜索和其他數據收集方法收集二手數據,對台灣地區旅遊産業政策變化中的人力資源政策變化和旅遊産業的人才培訓等方面加以討論。
人力資本概念
人力資源管理早期多稱爲人事管理(personnelmanagement)或人力管理(manpower management),爲企業六大功能之一,其主要責任在于依據組織成長與發展的需要,適時提供有質量保證的人力,以支持組織中的各項作業,進而達成組織的使命與目標。企業人事管理的發展源自18世紀後期的工業革命期間,由于生産方式的改變,大量員工湧入工廠中,産生了管理上的問題,例如人員的招募、甄選、出勤管理、薪資核算和人事數據的維護等,早期的人事管理內容大多即以這些例行性行政事務爲主。但由于工廠人數漸多,企業主不再能親身掌握處理所有的人事工作,才有專業人事部門的成立。20世紀50年代至60年代間經濟的高度成長使百業興盛,也造或了就業市場勞動力供給的相對不足,人力規劃(manpowerplanning)的觀念開始進入企業界,希望透過對組織人力需求作先期的預測與規劃,進而以各種手段確保所需人力的適當獲得與維持。隨著女權運動的興起,manpower這個被視爲帶有性別歧視的字眼也被中性的humanresource取代,“人力資源”一同也彰顯了人爲組織中最有價值的資源。
乘著經濟發展的浪潮,企業規模不斷擴充,組織迅速膨脹的結果造成了管理人才的嚴重缺乏,企業開始重視人力資源的獲得、培育與發展,並試圖以更具競爭力的薪資、福利以及工作環境吸引企業所期望的人才進入企業,並以員工在組織中發展的展望與承諾,留住有發展潛力的員工,而人力資源規劃與員工生涯發展管理即形成了人力資源管理的兩大特色。經過20世紀70年代兩次能源危機造成世界性的經濟衰退,20世紀80年代企業的經營環境發生了空前的變化。其中,影響人力資源管理最深的有兩個趨勢,一是高科技産業的高度發展,一是後工業吐會服務業的興起,在高科技産業和服務業中,企業約核心競爭力在于人才的素質,高水平人力的獲得和維持成爲企業獲取競爭優勢的重要武器,人力資原管理開始扮演策略性的角色。即使在一般企業中,人的重要性也再度受到重視,進入了所謂策略性人力資源管理(strategic human resource management)均時代。
綜合以上所述,茲將人力資源管理觀念的演進整理如表1所示。
20世紀60年代以來,發展中國家和地區爲促進經濟發展與成長,普遍推動人力資源政策。由于人力資本理論的興起,使世人了解“人力資本形成”比“物質資本形成”對于經濟成長更爲重要,而人力資源的品質又比人力資源的“數量”對于生産力提升更具影響。由于人力資源的品質取決于社會的教育及訓練體系的運作,因此,許多發展中國家和地區相當重視由政府所主導的“人力資源政策”的規劃與執行。以台灣地區的人力資源政策發展而言,台灣地區的人力資源政策在初期是配合經濟發展所需,側重人力規劃的工作,尤其是利用教育體系培養提供各期經建計劃所需的人力資源。在20世紀60年代後確認,人力資源政策逐漸形成正式的組織和具體的方案,而被納入各期經建計劃中。台灣地區曆年來人力資源政策中,以旅遊業發展曆程而言,爲落實“行政院”推行的2008年遊客倍增計劃,目前台灣地區旅遊從事人員培養重心偏向于以提升服務理念與品質及推動證照制度爲主要目標。台灣當局相關機構以及大量提升的旅遊相關科系或教育訓練課程,爲台灣地區的旅遊産業專業人才養成制定更完善的規劃。
台灣旅遊就業市場及人力需求
旅遊是快速成長的國際性産業,對于解決就業有著重要的貢獻。由于旅遊産業包含多種活動,因而促成旅遊相關工作的複雜性,因此,旅遊産業的就業市場也就涵蓋了各式各樣的工作內容與類別,且需要各種不同程度的技能。一般來說,旅遊領域的五大産業包括旅行業(即旅行社業)、旅館業、餐飲業、運輸業及旅遊遊樂業。旅行業是爲旅客設計安排旅程、食宿,提供領隊人員、導遊人員,代購代售交通客票,代辦出國簽證手續有關服務而收取報酬的營利事業。在台灣,旅館業包括國際旅遊旅館、一般旅遊旅館、一般旅館及家庭旅館等四大類,是對旅客提供住宿及相關服務的營利事業。餐飲業是指飲食業中與旅遊有關的部分,一般的飲食業範圍包括餐館業、快餐餐飲業、小吃店、飲料業、餐盒業及其他飲食業等。運輸業指從事水、路、空客運運輸及有關旅遊服務的行業。旅遊遊樂業是指經主管機關核准經營旅遊遊樂設施的營利事業。旅遊産業創造的就業人數如表2所示。
大致來說,旅遊相關産業是一項勞力密集型的服務業,這些旅遊産業的從業人員是整體遊客體驗的重要環節,旅遊産品的口碑有很大的比例是建立在服務人員與顧客間互動過程中所帶給顧客的感受。而高品質旅遊産品與服務的提供,則有賴于高品質的旅遊人力。目前台灣當局推動台灣旅遊産業的首要任務即爲實踐2008年遊客倍增計劃。爲促進達到此計劃的目標,當局提供許多培訓機會,來提升旅遊從業人員的理念與服務品質,以因應台灣旅遊産業未來的發展與挑戰。此外,當局亦逐漸推動證照制度,借由證照考試的方式來培養更多具有專業知識的相關專業人才,以提供旅客更高品質的服務。
旅遊政策中人力資源的發展
旅遊政策的擬訂,是當局在現存的限制條件與預判未來可能變化的情況下,爲適應旅遊需求與發展所提出的“指導綱領”。由于台灣政治情勢的轉變、全球旅遊事業發展趨勢、島內經濟成長及休閑時間使用形態轉化等影響,當局對休閑遊憩的界定在每個階段均不同。台灣對旅遊遊憩的定位,已從20世紀50年代的社會教化意義中加入賺取外彙、勞動力再生産、休閑産業及服務業升級的功能。
1.以社會教化爲目的(20世紀50年代)
20世紀50年代的旅遊遊憩政策,主要是以“寓教于樂”爲主,即透過休閑活動達到教化的目的。這個時期的旅遊,在“勤有功,嬉無益”的儒家教誨及物資欠缺的條件下,被視爲有錢有閑者的專利。1953年,蔣中正先生在“民生主義音樂兩篇補述”中,將國民旅遊遊憩列爲台灣重要政策項目,指出如何利用自由閑暇時間,不僅是重要的社會問題,也是文化和政治問題,呼籲國民旅遊遊憩活動應含有國家的意識,賦予旅遊遊憩活動倫理規範社教,文化象征或發揚民族優良文化精神等3項功能。
在政策推行上,除先後成立“台灣省旅遊事業委員會”、“旅遊事業項目小組”等專責機構及實施“發展台灣旅遊事業三年計劃”外,並通過學校音樂教育、美術教育、體育教育及廣電傳播系統,推動能“培養民族正氣、鼓舞戰鬥精神、發揚蹈厲氣概、笃實光明風度”的休閑活動,強調主流的休閑文化,而將民間的流行文化斥爲商業低俗,加以壓抑。
2.以賺取外彙爲目的(20世紀60年代)
20世紀60年代的旅遊遊憩政策,除延續著上個階段的教化功能外,因受到國際發展旅遊事業的影響,加入爭取外彙的目標。爲了爭取國際旅遊客及僑胞,除了將政府旅遊部門機構加以擴編外,于1961年起將“旅遊事業四年計劃”並入第三—五期的“經濟建設四年計劃”外,也著手進行風景名勝區的調查規劃和森林遊樂區的開發。
然而,雖然這個時期開發活動開始興盛,但政府以戒嚴時期保障安全爲由,分別制定“戒嚴期間台灣地區山地管制辦法”、“戒嚴時期台灣地區各機關及人民申請進出海岸及重要軍事設施地區辦法”、“台灣地區沿海海水浴場軍事管制辦法”,限制山地海岸使用活動,也限制了風景最爲優美的山海地區的旅遊遊憩發展。
3.以勞動力<
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